[Portuguese version below]
THE VOICE OF SCIENCE AT BBNJ: WHEN WILL DIPLOMACY HEAR ITS CLAMOR?
Júlia Schütz Veiga, Pedro Sampaio, Rogério Gonçalves e Mário Amorim
ECO-92 and RIO+20 left a legacy. They signed several international commitments, one of the most important being “The Future We Want”. This document was one of the first steps in highlighting the importance of conservation and sustainable use of marine biodiversity allocated in areas beyond national jurisdiction (ABNJ). This awareness was strengthened by the debate developed within the ad hoc working group on BBNJ.
As of 2011, this WG highlighted that the marine biodiversity of ABNJ was not protected by UNCLOS. Thus, they designed a package and indicated sensitive topics to guide a new international legally binding instrument (ILBI), namely, (i) marine genetic resources (MGRs) and benefit-sharing issues; (ii) area-based management tools (ABMT), included marine protected areas (MPAs); (iii) environmental impact assessment (EIA) and (iv) capacity-building and transfer of marine technology (CB&TMT). It is important to emphasized that, considering the interconnectivity of the ocean, the resolutions produced in this scope mentioned the expression ‘together and as a whole’ (i.e. the themes should be studied and defined together due to the degree of interdependence among them).
Considering the progress of the Law of the Sea within the UN, the debates count with a plurality stakeholders and, as has been the case for some time, atress an imbalance between states. One of the most critical moments in this process occurred in 2015, when Russia, supported by Iceland, Japan, and Norway were still resisting the need to build the ILBI (i.e. those states were reticent about the fact that there was a gap in UNCLOS on the topic). With the diplomatic influence of the US and the G77/China it was possible to build a consensus, advancing the negotiations for two more years. This new phase, called Preparatory Committee (PrepCom) and established by Resolution 69/292, represented a new opportunity for discussion and advancement of the negotiations regarding the new ILBI. It is noteworthy the participation of Brazilian diplomacy in chairing the work from the third round of negotiations, in March and April 2017, reinforcing the active participation of Brazil in this process.
From there, the UN Intergovernmental Conference for BBNJ (IGC-BBNJ) and the draft of the new ILBIwere born. IGC-BBNJ is proving to be an opportunity to densify the “green” provisions of UNCLOS in an innovative way, especially by advancing the CB&TMT mechanisms. After three sessions, the conference has paused face-to-face negotiations due to the ongoing COVID-19 pandemic. It is intended that the fourth and final round (to finalize the ILBI) will take place in the first semester of 2022.
In the context of plurality of actors, academia has exercised fundamental work in the evolution of the future international agreement. For example, research at the University of Vienna, led by Professor Alice B. M. Vadrot, together with the PhD candidate Ina Tessnow-von Wysocki, promoted an accurate and systematic review on the subject. They analyzed 140 scientific publications from the period between 2004 and 2020, culminating in the publication of the article entitled ‘The Voice of Science on Marine Biodiversity Negotiations: A Systematic Literature Review’.
The result of the survey underlines numerous challenges to building the new ILBI. One of the points raised is doctrinal production. 97% of the literature comes from OECD countries (BLASIAK et al., 2016), so developing states are underrepresented. On the other hand, one notices strong diplomatic articulation from least developed states, especially those that either make up the G77/China or intend to be or have been part of it.
Still, there are other sensitive issues. For example, regarding MGRs, we see that BBNJ could (i) eliminate legal uncertainty and (ii) design a mechanism for distribution of benefits resulting from access to and utilization of these resources. However, depending on the progress of this topic, marine scientific research (MSR) may be discouraged (i.e. although UNCLOS guarantees the freedom to promote and conduct MSR, the new ILBI should take care to maintain this right, without restricting the activity with too many requirements for its occurrence). In this regard, will the principle of Common Heritage of Mankind (CHM) or Freedom of the High Seas be applied to MSRs of ABNJ? If the CHM applies, does the International Seabed Authority (ISBA) have the structure to encompass the access to and benefit-sharing mechanism (ABS) of MGRs? If not, should a new body be created? If it is the Freedom of the High Seas, is the widening of the scientific and technical gap between developed and least developed states a certain condition?
Regarding MPAs, it is noted that the growth of activities in the ocean (e.g. shipping, cf. WRIGHT et al., 2019) fosters urgency for a global articulation for (i) developing of a global body, (ii) designing of model MPAs, and (iii) building to initiatives on marine pollution. The Convention on Biological Diversity (CBD) is pointed out as a good starting point, especially to address the issue of state sovereignty and ensure a referential environmental vision in the new ILBI. In this vein, EIAs also prove to be a tool for the preventive guardianship of ABNJ marine biodiversity. These assessments allow tracking the ‘human footprint on the high seas’ (SARDINHA, 2013), as they are a set of technical studies for the diagnosis of potential negative impacts on the ocean and its resources. Obviously, there is awareness that damage can be caused as a result of activities in the ocean space. However, the EIA enables and reinforces the application of the precautionary approach by dealing directly with the survey of risks of damage to the legal good ‘marine biodiversity’ in an anticipatory manner, according with existing case law (ITLOS, Case 17, 2011). The tension centers on ‘who should indicate the need (or not) for EIA application in the scope of BBNJ’? Also, ‘what are the best practices available to do so (here considered as conditionalities to guide the design and implementation of this tool)’? If there is no “global institution (…) responsible for developing best practice standards for EIA (…) or for monitoring their implementation” (VADROT & WYSOCKI, 2020), is the creation of a technical body necessary?
The EIA gains prominence in the scope of ILBI’s objectives, as numerous activities carried out in the ocean may be exempt from mandatory EIA. For example, there is no mention in the draft text of oil exploitation and the laying and maintenance of submarine cables and pipelines. While there is a position that these activities are potentially harmless to the marine environment, there is a perspective to the contrary that even minimal (or considered minimal) impacts can produce a significant imbalance in marine biota. This can restrict any action to restore the ecosystems present there, as well as have repercussions in other marine areas, including those under a different legal regime than where the damage occurred.
Finally, it is signaled that the fourth item of the package (CB&TMT) has been pointed out as a cross-cutting issue and indispensable theme for the implementation of the new ILBI. Initiatives within this scope will promote the feasibility of all States (and other stakeholders) enjoying their rights and fulfilling their international obligations. Although UNCLOS contains a specific part for the topic (Part XIV), it remains under-implemented, so BBNJ needs to design standards that embrace and promote the development of CB&TMT.
In this scenario, we return to the issue of scientific and technical disparity: research centers are concentrated in the global North (i.e. Europe holds 46% of scientific production, while North America holds 20%). The global South comprises only 5% of total research, with 4% produced by Latin America and 1% by Africa (VADROT & WYSOCKI, 2020). In addition, the global South lacks funding mechanisms, which leads to difficulties in keeping up with measures to protect and preserve the marine environment. How then to promote CB&TMT measures? Should they be understood as non-monetary benefits resulting from access to and/or utilization to MGRs? Are there mandatory monetary benefits as to the ABS mechanism of BBNJ? Will these benefits, mandatory or not, be shared and monitored by whom?
Although international discussions on marine biodiversity of ABNJ took off more than a decade ago, one realizes that many issues still remain open. In addition to technical issues about the text (brushed over throughout these lines), it is revealed that the ‘voice of science’ lacks greater representativeness. VADROT & WYSOCKI (2020) point out two necessary transformations (i) the connection between science and politics and (ii) an innovative posture of the stakeholders. We dare to go further and propose (i) the broadening of the perception of marine biodiversity as an exhaustible source of resources (which can be reinforced in the BBNJ preamble); (ii) the creation of legal-institutional structures (centralized or decentralized) to manage the scope of BBNJ; and (iii) the incorporation of scientific knowledge as a benchmark for mitigating inequalities among states.
In the absence of a dialogue and the persistence of conflict between the ‘voices of science’, will there be a robust, current and effective agreement? Without the integration of the ‘voices of science’ will the conservation and sustainable use of the marine biodiversity of ABNJ, as provided for in Article 2 of the draft text, be guaranteed? We hope that the political interests, revealed in the actions of states in the BBNJ process, will be guided by the ‘voice of science’, based on the largest number of stakeholders, especially from least developed countries for the benefit of marine biodiversity and its intergenerational safeguarding.
[Portuguese version]
A VOZ DA CIÊNCIA NO BBNJ: QUANDO A DIPLOMACIA ESCUTARÁ SEU CLAMOR?
Júlia Schütz Veiga, Pedro Minassa, Rogério Gonçalves e Mário Amorim
A ECO-92 e a RIO+20 deixaram um legado. Firmaram diversos compromissos internacionais, sendo um dos mais importantes o “The Future We Want”. Esse documento foi um dos primeiros passos para realçar a importância da conservação e do uso sustentável da biodiversidade marinha alocada em áreas além da jurisdição nacional (ABNJ). Essa consciência foi fortalecida pelo debate desenvolvido no seio do grupo de trabalho ad hoc sobre BBNJ.
A partir de 2011, esse GT destacou que a biodiversidade marinha de ABNJ não era protegida pela UNCLOS. Assim, desenharam um pacote e indicaram temas sensíveis para nortear um novo instrumento legal internacional vinculante à UNCLOS (ILBI), quais sejam, (i) recursos genéticos marinhos (MGRs) e questões de partilha de benefícios; (ii) ferramentas de gestão baseadas em área (ABMT), incluídas as áreas marinhas protegidas (MPAs); (iii) avaliação de impacto ambiental (EIA) e (iv) desenvolvimento de capacitação e transferência de tecnologia marinha (CB&TMT). Importante destacar que, considerando a interconectividade do oceano, as resoluções produzidas nesse escopo mencionaram a expressão ‘together and as a whole’ (i.e. os temas devem ser estudados e definidos conjuntamente em razão do grau de interdependência existente entre os mesmos).
Considerando o progresso do Direito do Mar no âmbito da ONU, os debates contam com uma pluralidade de agentes intervenientes e, como há tempos, realçam um desequilíbrio entre os Estados. Um dos momentos mais críticos desse processo ocorreu em 2015, quando a Rússia, apoiada pela Islândia, Japão e Noruega ainda resistiam à necessidade de construção do ILBI (i.e. eram reticentes quanto ao fato da existência de uma lacuna na UNCLOS quanto ao tema). Com a influência diplomática dos EUA e do G77/China foi possível construir um consenso, avançando as negociações por mais dois anos. Essa nova fase, intitulada de Comitê Preparatório (PrepCom) e instaurada pela Resolução 69/292, representou uma nova oportunidade para discussão e avanço das negociações a respeito do novo ILBI. Destaca-se a participação da diplomacia brasileira ao presidir os trabalhos na a partir da terceira rodada de negociações, março e abril de 2017, reforçando a participação ativa do Brasil neste processo.
Daí nasceu a Conferência Intergovernamental da ONU para o BBNJ (IGC-BBNJ) e o rascunho do novo ILBI. A IGC-BBNJ revela-se como uma oportunidade para densificar as disposições “verdes” da UNCLOS de uma forma inovadora, especialmente progredindo os mecanismos de CB&TMT. Após três sessões, a conferência está com as negociações presenciais pausadas em razão da pandemia da COVID-19. Há pretensão de que a quarta e última rodada (para finalização do ILBI) ocorra no primeiro semestre de 2022.
No contexto de pluralidade de agentes, a academia tem exercido um trabalho fundamental na evolução do futuro acordo internacional. Por exemplo, a pesquisa da Universidade de Viena, liderada pela Professora Alice B. M. Vadrot, conjuntamente com a doutoranda Ina Tessnow-von Wysocki, promoveu uma revisão acurada e sistemática sobre o tema. Foram analisadas 140 publicações científicas do período entre 2004 e 2020, culminando na publicação do artigo intitulado ‘The Voice of Science on Marine Biodiversity Negotiations: A Systematic Literature Review’.
O resultado da pesquisa destaca inúmeros desafios para a construção do novo ILBI. Um dos pontos levantados é a produção doutrinária. 97% da literatura é oriunda dos países da OCDE (BLASIAK et al., 2016), de modo que os Estados em desenvolvimento estão subrepresentados. Por outro lado, percebe-se uma forte articulação diplomática de Estados menos desenvolvidos, especialmente aqueles que ou compõem o G77/China ou pretendem fazer ou fizeram parte dele.
Ainda, existem outros temas sensíveis. Por exemplo, quanto aos MGRs, verificamos que o BBNJ poderá (i) eliminar a insegurança jurídica e (ii) desenhar um mecanismo de distribuição dos benefícios resultantes do acesso e da utilização desses recursos. Todavia, a depender do avanço desse tema, a pesquisa científica marinha (MSR) poderá ser desincentivada (i.e. embora a UNCLOS garanta a liberdade para a promoção e condução de MSR, o novo ILBI deve atentar para a manutenção desse direito, sem restringir a atividade com demasiados requerimentos para a sua ocorrência). Por exemplo, será aplicado aos MGRs o princípio do Patrimônio Comum da Humanidade (CHM) ou da Liberdade do Alto-mar? Se aplicado o CHM, a Autoridade Internacional para os Fundos Marinhos (ISBA) tem estrutura para abarcar o mecanismo de acesso e repartição de benefícios (ABS) de MGRs? Se não, um novo órgão deve ser criado? Caso seja a Liberdade do Alto-mar, é condição certa o aumento da lacuna científica e técnica entre os Estados desenvolvidos e menos desenvolvidos?
Em relação às MPAs, observa-se que o crescimento das atividades no oceano (e.g. navegação, cf. WRIGHT et al., 2019) fomenta urgência em uma articulação global para (i) o desenvolvimento de um órgão global, (ii) o desenho de modelos de MPAs e (iii) a construção de iniciativas sobre a poluição marinha. A Convenção da Diversidade Biológica (CDB) é apontada como um bom ponto de partida, especialmente para enfrentar a questão de soberania dos Estados e garantir uma visão ambiental referencial no novo ILBI. Nessa senda, as EIAs também demonstram ser um instrumento para a tutela preventiva da biodiversidade marinha de ABNJ. Essas avaliações permitem rastrear a ‘pegada humana no alto-mar’ (SARDINHA, 2013), uma vez que são um conjunto de estudos técnicos para o diagnóstico dos potenciais impactos negativos sobre o oceano e seus recursos. Obviamente, há ciência de que danos podem ser causados em decorrência de atividades no espaço oceânico. Todavia, a EIA viabiliza e reforça a aplicação da abordagem de precaução ao lidar diretamente com o levantamento dos riscos de lesão ao bem jurídico ‘biodiversidade marinha’ de forma antecipada, em consonância com a jurisprudência existente (ITLOS, Caso 17, 2011). A tensão centra-se em ‘quem deverá indicar a necessidade (ou não) de aplicação de EIA no escopo do BBNJ’? Além disso, ‘quais são as melhores técnicas disponíveis para tanto (aqui consideradas como condicionantes para balizar o desenho e a implementação dessa ferramenta)’? Se não há “instituição global (…) responsável pelo desenvolvimento de padrões de boas práticas para EIA (…) ou pelo monitoramento de sua implementação” (VADROT & WYSOCKI, 2020), é necessária a criação de um órgão técnico?
A EIA ganha destaque no escopo dos objetivos do ILBI, porquanto inúmeras atividades realizadas no oceano podem estar livres da obrigatoriedade de sua realização. Por exemplo, não há menção no draft textsobre a exploração de petróleo e a colocação e manutenção de cabos e dutos submarinos. Ainda que exista posicionamento de que essas atividades sejam potencialmente inofensivas ao meio ambiente marinho, há posicionamento contrário que sustenta que mesmo impactos mínimos (ou considerados como tal) podem produzir um significante desequilíbrio na biota marinha. Isso pode restringir qualquer ação de restauração dos ecossistemas ali presentes, além de suceder reflexos em outras áreas marinhas, inclusive sob regime legal diverso do local de ocorrência do dano.
Por fim, sinaliza-se que o quarto item do pacote (CB&TMT) tem sido apontado como um tema transversal e indispensável para a implementação do novo ILBI. Iniciativas dentro desse escopo promoverão a viabilidade de todos os Estados (e demais agentes intervenientes) gozarem de seus direitos e cumprirem com as suas obrigações internacionais. Embora a UNCLOS contenha uma parte específica para o tema (Parte XIV), ela mantem-se subimplementada, de modo que o BBNJ necessita desenhar normas que encampem e promovam o desenvolvimento de CB&TMT.
Nesse cenário, retoma-se a questão da disparidade científica e técnica: os centros de pesquisa concentram-se no Norte global (i.e. a Europa detém 46% da produção científica, enquanto a América do Norte, 20%). O Sul global abarca somente 5% do total de pesquisas, sendo 4% produzido pela América Latina e 1% pela África (VADROT & WYSOCKI, 2020). Além disso, o Sul global carece de mecanismos de financiamento, o que acarreta em dificuldades para acompanhar as medidas de proteção e preservação do meio ambiente marinho. Como então promover medidas de CB&TMT? Devem ser entendidas como benefício não-monetário resultante do acesso e/ou da utilização de MGR? Há obrigatoriedade de benefícios monetários quanto ao mecanismo ABS do BBNJ? Esses benefícios, obrigatórios ou não, serão partilhados e monitorados por quem?
Embora as discussões internacionais sobre a biodiversidade marinha de ABNJ tenham arrancado há mais de uma década, percebe-se que muitas questões ainda permanecem em aberto. Além de questões técnicas sobre o texto (pinceladas ao longo do texto), revela-se que a ‘voz da ciência’ carece de maior representatividade. VADROT & WYSOCKI (2020) apontam duas necessárias transformações (i) a conexão entre ciência e política e (ii) uma postura inovadora dos agentes intervenientes. Ousamos ir além e propomos (i) o alargamento da percepção da biodiversidade marinha como uma fonte esgotável de recursos (o que pode ser reforçado no preâmbulo do BBNJ); (ii) a criação de estruturas jurídico-institucionais (centralizadas ou descentralizadas) para a gestão do escopo do BBNJ; e (iii) a incorporação do conhecimento científico como referencial para mitigação das desigualdades entre os Estados.
Na ausência de um diálogo e na persistência do conflito entre as ‘vozes da ciência’, haverá um acordo robusto, atual e efetivo? Sem a integração das ‘vozes da ciência’ garante-se a conservação e o uso sustentável da biodiversidade marinha de ABNJ, cf. previsto no artigo 2º do draft text? Esperamos que os interesses políticos, revelados na atuação dos Estados no processo do BBNJ, sejam pautados pela ‘voz da ciência’ em benefício da biodiversidade marinha e de sua salvaguarda intergeracional.
